尊敬的理查德·马尔斯议员
澳大利亚副总理
国防部长
2026年5月30日
如有错漏，敬请谅解
感谢国际战略研究所召集本次对话会，并给予我就印太地区海洋安全合作发言的机会。这是我第五次以澳大利亚国防部长身份出席香格里拉对话会。在此期间，各方讨论变得更加紧迫，问题更加棘手，利害关系也大幅上升。
2022年我首次在本论坛发表讲话时，谈到的是这样一个世界：基于规则的国际秩序正承受压力，一场历史性规模的军事扩张正在重塑战略格局。我当时主张，澳大利亚对外政策的立场，无论是对华关系、区域事务还是联盟关系，都将以维护国家利益、支持基于规则的地区安全为根本，且这一立场将保持审慎、一贯，不事张扬。
此后，我国政府相继发布了2023年《国防战略评估》、2024年《国家防务战略》，以及今年4月发布的2026年《国家防务战略》。这些文件始终保持着一以贯之的立场：措辞审慎克制，不夸大其词；对战略环境持续恶化、战略竞争日趋激烈的态势作出稳健研判。每份文件均得出同一结论：澳大利亚正面临自二战结束以来最为复杂、最具威胁性的战略格局。
在我们所处的地区，战略环境最为复杂、战略竞争最为激烈的领域，正是海洋领域。
海底已成为重要的竞争领域。
过去十八个月间，我们目睹了一系列针对海底关键基础设施的攻击事件，其规模之大、频率之高，均属历史罕见。这并非臆测，而是有据可查的行为模式。我们必须坦诚正视这一现实。
2024年11月，一艘船只切断了波罗的海的两条光纤电缆，一条位于德国与芬兰之间，另一条位于瑞典与立陶宛之间。数周后，芬兰海岸警卫队扣押了一艘名为“鹰S”号的油轮。该船拖锚在芬兰湾海底拖行近百公里，不仅切断了芬兰与爱沙尼亚之间的电力连接线，还损毁了四条独立的电信线路。
今年早些时候，波罗的海地区再次进入高度戒备状态，原因是又一条海底电缆被切断。这一次被切断的是连接赫尔辛基和塔林的一条光纤线路，于2025年最后一天被发现。芬兰总统斯图布随即提出国家层面的动员。北约随后启动“波罗的海哨兵”专项行动，以监控和保护海底关键基础设施。
值得关注的是，自2024年11月以来，波罗的海和台湾海峡已有多条电缆相继被切断。或许这些都只是意外事故。但即便如此，也足以说明全球这一关键基础设施的脆弱性。若属蓄意为之，则不禁令人深思：相关国家是否在试探我们的响应速度、归因门槛，以及我们采取行动的政治意志？
在印太地区，台湾2025年已报告五起海底电缆受损事件，而2024年为三起，2023年同样为三起。2025年1月，一艘货轮在台北东北方向一条国际电缆断裂处附近被发现。2月，一艘悬挂多哥旗帜的船只切断了连接台湾本岛与澎湖列岛的电缆。
这一切对澳大利亚而言至关重要，因为我们是全球面临这一威胁最为脆弱的国家之一。
澳大利亚约99%的互联网流量仅通过15条海底电缆传输。请想一想这个数字。就是这15条电缆，15处铺设于海底的实体设施，承载着我国几乎全部的国际数字连接。我们的金融体系、医疗体系、通信网络、情报合作，以及作为现代经济体和正常运转的国家所需的一切能力，都高度依赖这些基础设施。而这些设施毫无遮蔽，无法移动，且正如我们在波罗的海所目睹的那样，一个船锚就能在深夜将其切断。
面临这一风险的不止有澳大利亚。太平洋岛国在许多情况下仅依赖单条海底电缆。海洋东南亚是全球最具活力的经济区域之一的商业与数字核心地带，这片区域的基础设施正是由这些电缆串联而成。近年来，海底电缆在印太地区的大规模铺设，是推动该地区经济腾飞的重要引擎之一，将各地社区与云服务、全球市场及数字经济紧密相连。这些电缆，从最字面的意义上说，就是现代文明的命脉。
然而，我们迟迟未能意识到，甚至可以说整个社会都没有意识到，它们已成为战略攻击的目标。
海面上的角力，同样正在重塑海洋领域的格局。
去年，伊朗代理人战争战略与也门持续内战的双重驱动，导致武装民兵对红海战略要道发动袭击，严重扰乱了连接欧洲、中东与印太地区的主要海上通道。代价极为惨重——航运改道、保险费率攀升、运输时间延长，这是一场通过掌控地理咽喉要道而引发的全球经济冲击。
今年，随着与伊朗冲突的升级，霍尔木兹海峡实际上已遭封锁，代价更是进一步急剧攀升。
南海地区持续面临大规模军事化、人工岛礁建设，以及日益强硬的海军与海警行动等挑战。依据《联合国海洋法公约》设立的仲裁庭就菲律宾与中国之间的南海争端作出一致、明确且具有约束力的裁决，迄今已近十年。澳大利亚始终与国际社会共同呼吁各方遵守这一裁决，并通过和平方式依照国际法解决争端。
还有影子船队问题，所谓影子船队就是游走于商业航运与国家强制手段灰色地带的船只，其危害远不止于海底电缆的安全隐患。这些由无注册船只和方便旗船只构成的网络，同样是规避制裁、为俄罗斯在欧洲的战争输送能源、从事非法捕鱼，以及人口和毒品走私的重要渠道。
据澳大利亚渔业主管机构统计，东南亚和太平洋地区约三分之一的渔获来自非法捕捞。该地区的渔业资源支撑着近两亿人的生计。对渔业资源的系统性掠夺不仅是一个环境问题，更是一个安全问题，其实施手段与灰色地带胁迫行动所采用的不透明海上作战方式如出一辙。
澳大利亚从上述种种得出的结论是：冷战后时代已然终结，这一点如今已毋庸置疑。随之而去的，还有那种认为政治趋同与经济相互依存可以取代政府在国防安全领域大力投入的乐观假设。未能在可靠的防务能力方面投入的国家，将更容易遭受胁迫，其主权也将面临更多掣肘。
因此，就澳大利亚而言，澳大利亚国防军正在经历一场硬实力转型，以使我国具备威慑针对本土武力投射的能力。我们也在提升与东南亚、东北印度洋及太平洋地区伙伴协同作战的军事能力，以防范冲突、维护本地区的安全与繁荣。
正是出于这一考量，澳大利亚经过审慎权衡，决定加强在海上领域的国防态势布局。根据2026年《国家国防战略》，我们国防预算中逾40%将用于海上能力建设。我们正在推进皇家澳大利亚海军的跨代换装重建，包括：依托美英澳三边安全伙伴关系合作的核动力潜艇、三艘霍巴特级防空驱逐舰、六艘猎人级护卫舰、十一艘新型通用护卫舰，以及六艘大型可选载人水面舰艇。
我们还在大力投资灰色地带海上防御所需的各项关键能力：基于卫星的监视系统、自主水下系统、增强型海域态势感知，以及能够帮助我们追踪和溯源那些刻意规避归因行为的数据与人工智能能力。
对于一个三大洋国家而言，这是战略上的必然选择。澳大利亚98%的贸易货物经由本国港口流转，90%的燃料依赖进口。从最基本的意义上说，澳大利亚的经济主权本质上是一个海洋命题。
海上货物、能源与数据的自由畅通流动，不仅是澳大利亚的经济命脉，更是整个地区的经济命脉。
正因如此，无论是澳大利亚，还是任何其他国家，都无法凭一己之力应对这一战略时刻。这是一项共同的挑战，需要共同的回应。
印太地区需要在区域海洋态势感知方面实现跨越式提升，以应对针对关键海洋基础设施的灰色地带破坏威胁。相关技术已然存在：基于卫星的监测系统、人工智能赋能的船舶追踪技术、使商业海事活动透明可溯的区块链认证体系。这些并非遥不可及的愿景工具，而是当下触手可及的现实手段。真正需要的，是共享情报、整合监视资源的政治意愿，以及建立区域融合中心的决心，让我们能够在下一条海底电缆被切断之前便察觉端倪，而非事后补救。
北约的“波罗的海哨兵”行动提供了一个参考范本，这并不是说印太地区要照单全收，而是要从中汲取经验。放眼周边，马来西亚、新加坡、印度尼西亚和泰国之间开展的马六甲海峡巡逻，正是区域国家在符合东盟中心地位的框架内携手合作、共同应对海洋安全挑战的典范。这一模式在打击海盗方面所取得的成效，同样可以复制到应对灰色地带基础设施威胁上。
我们必须弥合法律与制度层面的漏洞，正是这些漏洞使得溯源归因和追责问责举步维艰。““可否认性”原则之所以奏效，恰恰是因为我们的法律框架未能跟上战术演变的步伐。因此，我们需要出台更有力的国家立法，强制要求船舶进行登记注册并接受监控，无论其悬挂何国旗帜。我们需要加强港口国措施的执行力度。
我们需要切实具有震慑效果的经济处罚和刑事处罚。我们还需要建立区域性机制，以《联合国海洋法公约》《港口国措施协定》以及区域渔业管理组织的工作成果为基础，推动问责机制在更大范围内落地生效。
尤为关键的是，我们需要大国共同参与应对这一挑战。
以军事力量或强制手段迫使他方改变立场，无论是在欧洲的陆地边界、亚洲的海洋边界，还是其他地区，都会动摇任何可行的国际秩序的根基。海底领域同样如此，它正面临一种新型胁迫手段的威胁，这种手段正在侵蚀主权国家的安全。
我珍视并感激与中方同行进行的多次深入对话。过去四年间，澳中关系的稳定改善具有重要意义，两国都为此付出了切实努力。中国是我们最大的贸易伙伴，中国的经济成就与整个地区的繁荣息息相关。澳大利亚希望与中国建立稳定、富有成效的关系，我们相信这一目标是可以实现的。
中国眼下拥有一个切实的机遇。若能承诺提升海上行动的透明度，将是对地区稳定的重要贡献，而中国自身的繁荣正有赖于这种稳定。坚守以国际法为基础处理和解决海洋争端的承诺，同样能够发挥积极作用。
因为事实上，我们地区的稳定正承受着压力。现有的灰色地带活动模式，与和平稳定的地区秩序格格不入。
近年来，对国际规则秩序的质疑之声愈发高涨。
在我2024年在此发表的演讲中，我指出，评论人士曾以不同方式界定我们这个时代的战略竞争，东方对西方、北方对南方、民主对专制等，而这些框架往往掩盖多于澄清。
竞争的核心，是一个更为根本的命题：国际体系究竟是由普遍适用的规则来主导，还是由选择性运用的权力来支配。
这个问题对非大国而言最为重要。当规则得到遵守时，较小国家便拥有自主行动的空间。当规则屈从于权力时，主权就会像其他人所说的那样，成为强者的专属领域。在座任何国家，无论大小，都不会从这样的结果中受益。
国际规则秩序并非完美。它由并不完美的行为者所构建，执行上也时有不一，有时甚至被强国援引，以维护自身的特权。东南亚对此深有体会，比大多数地区都更为透彻。
但有胜于无，这一秩序对我们地区大有裨益。美国基于对自身利益的深远考量，选择投入并维护这一秩序，我们地区因此受益良多。摆在我们面前的任务，包括所有国家，乃至大国在内，是革新这一秩序，而非将其肢解瓦解。
在海洋领域，这一变革已刻不容缓。海底正在成为新的战场，影子船队正在沦为战争工具，而承载着本地区繁荣命脉的咽喉要道，正承受着现代以来前所未有的压力。
澳大利亚正通过投资应对这一挑战。我们投资提升自身能力，投资巩固联盟关系，也投资深化与本地区各方的伙伴关系。我们致力于维护本地区的安全架构与对话机制，本周末的这场聚会正是这一承诺的体现。因为我们明白，本地区的安全不可分割。威胁我们邻国的因素，最终也会威胁到我们每一个国家；我们能够共同建设的，绝非单靠一己之力所能实现。
海洋将我们这片广袤的地区紧密相连。我们都必须作出抉择：这份连结究竟是由我们共同构建的法律规则来维护，还是任由那些偏好其他选择的人以各种手段加以破坏。
澳大利亚的立场清晰明确。规则不可或缺，遵守规则是通往地区和平、安全与繁荣的必由之路。
谢谢。