彼得•劳埃德与唐纳德•麦克拉伦在研讨会上的讲话

澳中自由贸易协定研讨会

2006年6月28-29日
中国•深圳

专题会议(五)
原产地规则 (Rules of Origin) 

演讲人: 彼得•劳埃德（Peter Lloyd）与唐纳德•麦克拉伦（Donald MacLaren）
墨尔本大学

通讯地址：
澳大利亚维多利亚州3010帕克维尔区墨尔本大学经济系

电话： 61 3 83445291
传真： 61 3 83446899
电邮： [email protected]


1. 简介

原产地规则（Rules of Origin）（ROOs）是《中澳自由贸易协定》（China-Australia Free Trade Agreement）（CAFTA）中必须包含的一部分，因为这些规则适用于所有的自由贸易领域，而在这些领域中成员国所推行的贸易规则体系不尽一致。但是，包括澳大利亚在内的全球大部分地区和国家都没有对原产地规则给予足够的重视。在最近的一篇论文中，奥吉尔（Augier）， 盖斯奥瑞克（Gasiorek）和雷冬（Tong）（2005）强调说：
“原产地规则被忽视的原因通常有两个：规则的复杂程度令人望而生畏，以及第一眼看上去让人觉得枯燥乏味”。
规则的技术性和复杂性盖过了其重要性。

事实上，进入某一个国家的产品关税税率是由以下因素决定的：

• 产品的关税类别
• 原产地规则所决定的产品原产地
• 原产地的产品关税税率
• 产品的关税估价（除非是按量来定税）

上述因素的第一点已经获得了解决，解决方案就是目前所有世界贸易组织（WTO）成员国所采用的关税类别调和体系，即制定一个通用的六位制分类标准。税制价值适用于所有进口，并且受1994年《关贸总协定》（GATT）第七条的规定和《乌拉圭回合》（Uruguay Round）多边贸易谈判达成的《关税估价协议》（Agreement on Customs Valuation）的制约。

因此，事实上关税的施行取决于关税率和原产地规则。在自由贸易协定（FTA）下，对于许多产品来说从特惠产地进口的产品关税比从非特惠产地进口的产品关税要低，进口产品原产地的界定可能会影响到实际施行的关税税率以及这些产品的竞争力。

同样，采取一些措施而非施行关税来限制货物的进口取决于原产地规则以及确定某些特定产地的产品报关条件的其他规则。举例来说，配额和关税配额的施行。

因此，在自由贸易区，原产地规则、关税税率和非关税措施的报关条件三者联合决定了产品的进口是否符合特惠或非特惠条款。由于关税特惠和提升了的市场准入都已经事先商定好了，所以严格的原产地规则可以使区域贸易协定（Regional Trade Agreement）（RTA）内的预期获利缩水。因此原产地规则成为全套规则体系中的极其重要的一部分。

从上述说法可以推出一个必然结论，那就是原产地规则只与享受严格的实际最惠国（MFN）关税税率的产品，以及从最惠国进口的有非关税措施限制的产品有关。如果是免关税或不受其他限制的产品进口，那么从各产地进口的产品的报关都不受原产地规则的影响。这一点很重要，在后面章节中还将说明。

随着生产过程的日渐分散化，在全球化的今天原产地已经越来越难以界定了，这一点在制造业尤为突出，特别的是以下类别的产品：成衣、纺织、制鞋（Clothing，Textiles and Footwear）（CTF）和电信设备。亦就是说，以贸易为目的的产品生产已经分散到不只一个国家来完成，上游阶段在某一个国家，下游阶段就有可能在另一个或多个国家。一般来说，在制成品的生产过程中，多数国家目前不仅对最终产品的生产过程实行了专业化，同时还在产品的不同生产阶段亦实行了专业化，即将生产过程中所使用的材料、部件或其他中间投入在其他国家预先准备好。正是这种支离破碎的或是分化的生产过程使得许多情况下产品的原产地很难界定。（有关这一现象的全面讨论，参见芬斯阙（Feenstra），1998； 阿尔恩特（Arndt）和基尔兹考沃斯基（Kierzkowski）, 2001；以及 程（Cheng）和基尔兹考沃斯基（Kierzkowski,）（2001）。在某些情况下，产品原产地国家获得的增加值并不多，低于产品出口价值的50％。

澳大利亚正好符合这一模式。澳大利亚的制造业出口商一直以来都使用大量的进口投入。《澳大利亚海关关税》（Australian Customs Tariff）体系一大特色就是鼓励这种做法，即现在已经广为人知的附则进口，或让步进口制度。该制度容许进口中间投入货物免关税或以较低的让步关税税率进入澳大利亚，前提是该进口货物不会与同类澳大利亚生产的替代产品产生竞争。从1902年澳大利亚施行关税以来，这一直是澳大利亚关税体系中的一大特色。过去二十多年来，澳大利亚制造业的生产限制越来越多，无论是生产产品的范围还是各个生产阶段的所在国家。这种发展趋势的一个分支就是越来越多的“离岸”生产的出现，即澳大利亚制造商在另一个国家以外商投资者或合资企业或承包商的方式开辟业务。随后将半成品或部件运至澳大利亚，随后加工完成在国内销售或向外出口。中国就是澳大利亚“离岸”生产所选择的国家之一。

中国制造商的生产过程比澳大利亚的生产过程更加一体化，而且确实要比全球经济体系中的大多数国家的生产过程都要完整。这是因为中国的制造业不仅规模庞大而且门类齐全。但是，随着中国经济开放程度日甚，进口中间投入所占的比重亦呈上升趋势。

《中澳自由贸易协定》中的原产地规则必须应对分散的生产过程以及离岸生产的现实问题。

2. 根本问题

当前世界贸易组织的规则体系中并没有一套对特惠原产地规则做出规范的规则或标准。早已融入世界贸易组织规则体系中的1947年《关贸总协定》的前身以及1994年的《关贸总协定》都没有包含有关自由贸易区或关税联盟中的原产地规则。《乌拉圭回合》多边贸易谈判达成了一个原产地规则协议，但是该协议却被框定在非特惠规则范围内。该协议包含了一个适用于谈判的工作程序，协调非特惠原产地规则。这些谈判已经在世界贸易组织原产地规则委员会施行了十多年，但是要全部完善的话还有很长的路要走。（参见今川（Imagawa）和维尔玛斯特（Vermulst）, 2005）。

《乌拉圭回合协定》的附件二中有一个有关特惠规则的共同声明，但是这一声明却被限制在透明度、行政标准和程序，如司法审查和非回顾性的基本原则框架内，而且该声明是非强制性的。因此，世界贸易组织成员国在开展自由贸易协定谈判时可以任意选择原产地规则。

当前的非特惠原产地规则受1973年《京都公约》（Kyoto Convention）的规范指导。这一公约是世界海关组织（World Customs Organization）的前身海关合作理事会（Customs Cooperation Council）极力促成的，但是同样也是非强制性的。《京都公约》为原产地的评估界定规定了好几种方式。在此公约下，所暴露出来的第一个问题就是接受界定的产品是否是全部在某一个国家获得或生产的，还是有两个或两个以上的国家参与了产品的生产过程。

如果该产品全部在某一个国家获得或生产，很显然这个国家就是该产品的原产地。在这一条件下，原产地的界定并不矛盾。

但是，如果超过一个以上的国家参与了该产品的生产过程，被某一个自由贸易协定伙伴国所承认的该产品将包含有来自某一个非伙伴国的某些材料，即所谓的非原产地材料。在这种情况下，一般通行的概念是该产品的原产地国家应当为最终实质转型发生的地方。除开此原则，该规则还是非常全面的。

有三种主要方法可以用来确定最终实质转型的发生：

• 比例测试
• 关税税则分类改变（change in tariff classification）（CTC）测试
• 技术测试

有些时候关税税则分类改变测试亦被称之为关税税则号列改变测试或关税税号改变（CTH）测试，当然此种说法并不准确。第三种测试仅用于少数新的产品类别，或是作为前两种测试方法中任意一种的补充。由此，首选应当是比例测试和关税税则分类改变测试中选一种，或是两者的结合。在每一种测试方法下都有很多种选择。

比例测试有三种形式：

• 进口含量方法
• 国内含量（或地区价值含量）方法
• 部件价值方法

原则上说，前两种方法应当得出同样的结论，因为进口含量和国内含量互为补足，加起来刚好是全部的产品价值。由此，人们就可以按照所能容许的最大进口含量或所要求的最小国内含量来主导测试。事实上，在实际操作中仍有很多变数。尤其是国内含量方法要求对产品成本进行分析。产品的成本可以分成制造成本和间接成本，间接成本又同时包括生产间接成本和一般间接成本，如销售、外运和保险。为了实现两种测试方法的等值，人们在测试时又得将利润计算在国内含量中。在国内含量方法下，生产中所使用的材料的估价又面临一个问题：应该在哪一个生产阶段对材料和其他支出估价，亦即按照递升顺序：工厂交货价，离岸价格，成本加保险费加运费或交货（厂内）。

同样，关税税则分类改变测试亦有很多种选择。这就关系到产品分类聚合选择的问题，分类聚合选择用于确定分类的改变，以及是否采用单独一种测试方法还是以比例标准和技术测试作为补充。

事实上，世界上许多区域贸易协定都采用不同的原产地规则体系。世界贸易组织（2002）以及埃斯特瓦德奥达尔（Estevadeordal）和索米宁（Suominen）(2003)提供了相当不错的全景调查报告。世界贸易组织调查了从2001年3月起生效的93个区域贸易协定。在三种测试中，关税税则分类改变的使用最广泛。93个区域贸易协定中有89个采用关税税则分类改变测试，77个采用比例测试，74个采用技术测试。这三个数目加起来是93的两倍，这是因为大多数区域贸易协定都采用不只一种测试方法，有些区域贸易协定对不同类别的产品采用三种不同的测试方法，比如说《泛欧》（PANEURO）和《北美自由贸易协定》（NAFTA）。在采用比例测试方法的区域贸易协定中，70个采用进口含量方法，67个采用部件价值方法，只有9个[包括《澳新紧密经济关系协定》（CER）]采用国内含量方法。

此外，所有的区域贸易协定都有通则，而且大多数都容许某些规则下的特例。采用比例测试方法的区域贸易协定所奉行的通则中也许会涉及到如下内容，比如说公差、累积、外包加工或退税等。而采用关税税则分类改变方法的区域贸易协定也许会涉及到如下规则，微量允许标准、累积、吸收或退税。一些规则使得通则变得并不那么严格（如公差、微量允许标准、外包加工和累积等），而另一些规则却使得通则变得更加严格（如不允许关税退税）。

结果造成了各个区域贸易协定内各式各样的规则满天飞，却鲜有共同之处。有两种原产地规则体系被广泛采用。第一种就是由欧盟国家、《欧洲自由贸易协定》（EFTA）国家和中东欧与地中海（Central and East European States and the Mediterranean）国家所采用的《泛欧》体系，其中欧盟有单独协议。由于欧盟内部没有边界，所以该体系仅适用于区域之间的贸易。这是一个完全协同一致的体系；跨区域贸易适用的所有规则都是一致的。另一种就是北美自由贸易区体系。美国以《北美自由贸易协定》原产地规则（NAFTA ROOs）作为模板，并且在后《北美自由贸易协定》（post-NAFTA）时代谈判达成的大多数区域贸易协定都采用《北美自由贸易协定》形式的原产地规则。（当然，有一个明显的特例；《美国——约旦协定》所采用的就是比例测试法。《美国——以色列协定》亦采用比例测试法，但是这个协定是在《北美自由贸易协定》之前达成的）。加拿大和墨西哥在双边贸易中亦采用同上做法。（埃斯特瓦德奥达尔和索米宁, 2003, pp. 11-12）。因此，《北美自由贸易协定》的原产地规则体系虽然并不一致，但是都有着相同的特征。

《北美自由贸易协定》系和《泛欧》系都是以关税税则分类改变为基础的，但是对许多产品类别还得采用别的测试方法。与非特惠原产地规则的协同体系谈判时亦是基于关税税则分类改变的；只有在专属使用的调和制度（HS）术语不允许有实质转型的表达时，协议的草案才能容许采用比例或技术测试作为“补充标准” (今川(Imagawa)和维尔玛斯特（Vermulst）, 2005,p .619) 。这些特点使得帕尔米特（Palmeter）(1993, p. 329)断言“关税税号改变测试将成为未来世界的主流”。但是很多众所周知的区域贸易协定却使用某种形式的比例测试法作为主要的测试方法；这里面包括《欧洲自由贸易区》，《东盟自由贸易协定》（AFTA）,《澳新紧密经济关系协定》(当前的)和《安第斯共同体》。此外，有关《北美自由贸易协定》以关税税则分类改变为主的这种说法亦容易引起误解。如上所述，最惠国关税税率为零时，原产地规则就没有任何意义了。如果零关税税率条目从美国关税税则产品名录中去除，那么大约70％的税则条目都是采用比例测试法的(《生产力委员会》（Productivity Commission）, 2004a, 第33页)，而且这里面还包括大多数处在重重保护之下的CTF和汽车产业。泛欧体系以结合使用关税税则分类改变和比例测试法来对不同产品使用不同的规则，以便确定“最终生产或加工”地点的方式来决定原产地国家。如果在某个国家的生产和加工不足以确定原产地，那就根据所占增加值最高比例来分配原产地国家。由此，比例测试法仍然是全球原产地规则体系的一个主要部分。

除了选择一个或多个测试，当前许多进行原产地规则谈判的国家还面临着另一个问题。当前许多国家都是不只一个区域贸易协定的成员国。如果是在欧洲或美国，这并不构成问题，因为从市场角度来说其范围如此广泛，足以将欧盟和《北美自由贸易协定》的主要规则适用到正寻求与之就区域贸易协定谈判的其他国家。较小一点的国家却不能适用上述情况。比如说，目前，澳大利亚在《澳新紧密经济关系协定》范围内与新西兰以及《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》中采用比例测试这唯一一种方法，但是在《澳大利亚——美国自由贸易协定》谈判时就不得不面临与其适用规则并不一致的《北美自由贸易协定》原产地规则问题。

3. 澳大利亚处理原产地体系问题的经验.

澳大利亚在以成员国的身份进行每一次自由贸易协定谈判时都将原产地规则问题列入了谈判内容；《澳新紧密经济关系协定》、《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》（Singapore Australia Free Trade Agreement）（SAFTA），《泰国——澳大利亚自由贸易协定》（TAFTA）和《澳大利亚——美国自由贸易协定》（AUSFTA）。所有谈判中涉及的原产地规则都不尽一致。本章仅对每一种体系的主要特征做了总结。对于各体系所采用方法的详尽内容，请参考协定内容或相关的文件和规则。主要参考资料有：《澳新紧密经济关系协定》，澳大利亚/新西兰共同资料小册；《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》，协定本身；《泰国——澳大利亚自由贸易协定》，《澳大利亚海关总署原产地手册》，8D卷；《澳大利亚——美国自由贸易协定》,《澳大利亚海关总署原产地手册》，8C卷。

表一列出了四个协定中原产地规则的主要特点。所列出的特点为主要测试方法的选择，是否有补充测试或其他方法，以及使得规则变得更加严格或宽松的四个其他特点。

由于有非原产地材料的存在，所以在所有的情况下表中所列出的测试都与适合某一测试方法的产品有关。比如说，在《澳新紧密经济关系协定》内就有三类货物：

1. 全部在该国生产的货物（未经过生产阶段的原产品）
2. 全部在该国生产的货物。
3. 部分在该国生产的货物。

第一类和第二类货物无需其他条件即可入关。第三类的货物需要接受比例测试。也就是说，表一的特点仅适用于第三类货物。在其他协定中亦有同样的货物分类。

对于在《澳新紧密经济关系协定》内某一国部分生产的货物，一眼看上去似乎可以直接适用《澳新紧密经济关系协定》规则，但事实并非如此。《澳新紧密经济关系协定》采用比例测试作为唯一方法1。要求为：

• 由制造商在澳大利亚或新西兰所完成的“生产的最终过程”。
• 不低于50％的与生产过程相关的“工厂成本”（包括材料，劳动力和间接成本）必须是“有资格的开销”，亦即在澳大利亚或新西兰发生的开销。

上述两点都麻烦重重。第一点对生产的定义和最终生产地点的界定提出了要求。如果生产体系采用了外包或委托生产，那么麻烦就自然产生了。第二点要求将成本开销放在生产地国家，但是却在工厂以外。此外还有别的问题，如免费或低价供应的材料以及原产地复杂的材料和集装箱。《生产力委员会》（Productivity Commission）（2004a）对这一体系做了详尽描述。

《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》下的原产地规则是《澳新紧密经济关系协定》适用规则的一个变体。政府借此机会完善了比例测试法。《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》提供了“生产”的定义，这在《澳新紧密经济关系协定》体系内是没有的。其所提出的“主要制造商”概念如下所述：
   “……在某一成员国领土范围内完成，或以其名义完成货物最终生产过程的人。”
尽管在《澳新紧密经济关系协定》的定义之下以下做法是不符合规则的，但是这一概念却允许主要制造商在评估比例时可以将工厂之外或委托生产的成本计入生产成本之内。这就使得材料的加工可以超出协定规定的两个国家的领土范围。这些特征使得外包支出亦计入了国内含量。外包是许多现代化制造业业务的特点之一。作为一个高工资国家，新加坡将其制造业生产过程的一部分转移到了邻国印度尼西亚和马来西亚的工厂，那里的工资成本非常低。新加坡签订的全部区域贸易协定都包含外包加工条款。

与之形成对照的是，《泰国——澳大利亚自由贸易协定》采用关税税则分类改变测试作为主要的测试方式。除了少数税列项目可以用技术测试的方式来替代以外，其他所有税列项目几乎都要进行类别改动。对于某些产品来说，这种方式的关税税则分类改变测试是依据章节对章节（二位制）或其中一部分。而对于其他产品来说，是依据税号对税号（四位制）或次税号对次税号（六位制）或是对其中的部分采用条目对条目的方式。全部货物中有略低于20%的货物需要进行区域价值含量测试，所要求的最低比例为40%，45%或55%。在大多数情况下，这种方法是作为增加规则难度的补充测试。区域价值含量补充测试所适用的最重要的一个领域就是成衣，制鞋、纺织品以及贱金属产品种类。 在极少数情况下，区域价值含量测试是作为关税税则分类改变测试的替代方法。这种做法使得测试能够变得宽松一点。微量允许标准规则允许产品中所使用非原产地材料可以占到规定范围内的最大比例值（10%），而且不影响原产地界定。这种做法使得测试变得更加宽松。

《澳大利亚——美国自由贸易协定》是澳大利亚所签订的区域贸易协定中时间最晚的一个。同时亦是从《北美自由贸易协定》中派生出来的另一协定。从非原产地材料到贸易货物，大多数特定产品的原产地规则都要求关税税则分类改变测试。这种关税税则分类改变测试既可以是章节对章节，亦可以是税号对税号或次税号对次税号以及条目对条目。对于少数货物来说，特定的原产地规则要求该货物满足额外的区域价值含量要求。在大多数情况下都采用“建构”或“减构”方法，但是某些情况下只适用“减构法”。在需要挑选测试方法时，建构法适用的比例通常低于减构法；比如说，35%/45%。建构法和减构法所适用的比例根据税列项目的变化而不同。对于少数货物来说，可以采用区域价值含量测试或技术测试方法来替代关税税则分类改变测试。成衣和纺织品（包括自纱认定规则），以及汽车产品有专门的适用规则。微量允许标准规则允许产品中所使用非原产地材料可以占到规定范围内的最大比例值（10%），而且不影响原产地界定，但是对于某些产品来说这一规则并不适用。在此规则适用的领域，测试方法变得比较宽松。

澳大利亚目前采用四套不同的原产地规则体系。有两套是以比例测试作为主要测试方法，另两套则以关税税则分类改变测试作为主要测试方法。在以比例测试作为主要测试方法的两套规则体系内部，以及以关税税则分类改变测试为基础的另两套规则体系的内部各自都有区别。《泰国——澳大利亚自由贸易协定》和《澳大利亚——美国自由贸易协定》相比，许多税列项目所规定的测试方法虽然一致但是有一些还是有区别。全部四个协定都以某种比例测试法作为主要或次要方法，但是比例的计算方法以及所要求的比例都不尽一致。四种规则体系中还有其他一般特点的差异。这些差异让海关关员在执行这些规则体系时困难较大，成本较高，而且亦增加了私人贸易的税务执行成本。

从《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》谈判开始，澳大利亚政府就一直寻求一套完善的原产地规则体系。2004年12月，《澳新紧密经济关系协定》两个协定国的贸易与经济部长宣布了一个决定，以关税税则分类改变测试方法取代当前采用的比例测试法。2006年2月3日，两个国家的经济与贸易部长宣布已达成最终协议，在《澳新紧密经济关系协定》规则体系内使用关税税则分类改变方法，有望从2007年元月1日起正式实施。当前澳大利亚正进行四个自由贸易协定的谈判——与阿拉伯联合酋长国、马来西亚和中国的双边协定，以及涉及到东南亚国家联盟(ASEAN)与澳大利亚和新西兰之间的谈判。作为澳大利亚与其他共同体进行磋商的一部分，澳大利亚外交贸易部最近发起了背景文件征集活动，寻求适用上述协定的原产地规则体系形式（DFAT，2006）。


4. 原产地规则的选取问题

在目前没有一套统一规则体系的情况下，最突出的问题就是——哪一套规则最好？可惜，普遍认为当前没有任何一套规则体系是最好的。比如说，世界贸易组织（2002，第12段）认为“总的来说，适用于所有产品、满足各个方面需求的原产地界定还没有一个全面的让人满意的方法”。2

原产地规则体系的优劣势

普遍认为，每一种测试方法都有着自身的优势和劣势（参见如拉纳萨（LaNasa）, 1995；世界贸易组织, 2002, 第9-12段；劳埃德, 2003；今川和维尔玛斯特, 2005）。我们列出了比例测试法和关税税则分类改变测试法各自的优劣势。

在用比例测试法作为主要测试方法时，通常并没有其他的补充测试方法。也就是说，其为唯一的测试方法。大多数原产地规则体系都采用比例测试法，而且只采用唯一一种比例。这么做的优势就是所有的税列项目都一致采用唯一的国内增加值的最低比例，并适用于所有的进口。（在以比例测试法作为主要测试方法的区域贸易协定内，所采用的比例亦不尽一致，从30%到70% 不等，主流水平是50%；参见埃斯特瓦德奥达尔和索米宁, 2003, 表 3.）。由于是唯一的测试方法和既定的唯一比例，因此和其他测试方法相比，很难在技术层面上给某些产品设置通关障碍。同时比例测试法还是三种测试法中唯一一种允许贸易伙伴之间累积的测试法。奥吉尔，盖斯奥瑞克 和 雷冬 (2005)援引该方法的优势，将其作为优先采用方法的理由。

比例测试法比其他两种测试法复杂得多，相应的亦造成了成本的增加，从而抵消了部分优势。对于交易方来说，它有很大的不确定性，部分原因归于复杂性，还有一部分原因是在既定的生产过程中，国内含量或进口含量随着进口非原产地材料和部件所适用汇率的不同而发生变化。由于高效率会降低国内含量并导致失去原产地定位，因此它使国内经济增加值的效率提高受到了影响。

关税税则分类改变测试法的优势在于，如果没有补充测试，原产地的界定简单易行。因此，对于交易方来说，这种方法有着税务执行成本低，确定性大的优势。

优势明显，但是劣势亦不容忽视。首先，“……调和制度（关税类别调和制度）的设立并不是以原产地的界定为出发点的；其主要目的是区分商品类别和统计。仅仅是关税税号的变动也许还不足以满足完成实质转型的要求：相反，一定程度的实质转型也许无法使关税税号发生变动”（世界贸易组织，2002，第9段）。因此，转型或增加值的范围会随着税号的不同而发生变动，即使在统一的规则体系下采用相同的税列号数位来确定关税税号的变动亦是如此。在对《澳新紧密经济关系协定》规则的评估中，《生产力委员会》（2004a，p.23）发现：

“与《澳新紧密经济关系协定》原产地规则不同的是，关税税则分类改变测试法在适用工业或产品时并不一致。这是因为关税类别变动所涉及到的转型范围随着税号的不同而发生了较大的变化。因此，工业产品的原产地界定会出现不一致的情况，由此而造成贸易扭曲”。

其次，它有着自身的劣势，从经济学的观点来说，其很容易造成对本地制造商的较多保护。从其本质来说，关税税则分类改变测试法是一个针对特定产品的规则。在采用关税税则分类改变测试作为主要测试法的区域贸易协定内，所有的税号都要求有固有的关税税则分类改变测试规范或一些替代测试。尽管关税类别自身的特定变动无法给行政决断留出任何余地，但采用较低数位的税号和/或结合关税税则分类改变测试方法、严格的补充比例测试法或技术测试法来界定某一特定产品，则更加剧了规则的贸易限制性。这种方式有可能保护了最终产品的国内制造商，亦有可能保护了以中间投入作为原产地投入的制造商。

我们可以寻求对不同原产地规则体系的效果实行量化。比如说，国外许多研究对原产地规则的税务执行成本进行了探讨。税务执行成本至关重要，部分原因是其吸收了实际资源，另一部分原因如下所述，其以设置特惠准入的方式弱化激励机制，从而限制了贸易。这些研究指出税务执行成本占据了交易产品价值的1.5%到6% 不等（参见《生产力委员会》，2004a，第六章）。高尔法伯（Goldfarb）(2003, pp. 8-9)提出，特惠差额根据进口产品价值的比例来设定税务执行成本的预期上限。对于符合特惠条件的进口产品，进口商通常以支付最惠国税率的方式来规避税务执行成本。

量化的焦点在于评估原产地规则对成员国贸易的限制程度。可惜，在关税类别的位数或比例的计算方面，不可能直接测试原产地规则给成员国之间的贸易造成的影响。原产地规则体系过于复杂，不适合这样做。

许多研究都采用了指数方法（请特别参见：埃斯特瓦德奥达尔和索米宁, 2003 和《生产力委员会》, 2004a）3。其中包括选取原产地规则体系的基本特点，对每一个特点进行量化评估，然后结合起来形成一个不同原产地规则体系的贸易限制指数。制作最为精巧的是由《生产力委员会》编制的指数（2004a，表A.2和图4.1）。《生产力委员会》为18套原产地规则体系编制了指数分值，其中包括《澳新紧密经济关系协定》、《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》、《北美自由贸易协定》、《泛欧》和其他重要的体系。

结果表明各个区域贸易协定的贸易限制水平有很大的区别。《北美自由贸易协定》的指数分值最高，而《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》分值最低。另一大特点就是最低分值的七套原产地规则体系都是采用比例测试法作为主要测试方法的；《新加坡——澳大利亚自由贸易协定》、《美国——约旦自由贸易协定》、《新加坡——新西兰自由贸易协定》、《东盟自由贸易协定》、《美国——以色列自由贸易协定》、《安第斯共同体》和《澳新紧密经济关系协定》的分值依次呈上升排列。

另一种测试贸易限制的方式就是特惠利用的研究。如上所述，如果税务执行成本高于特惠差额，进口商就会选择支付最惠国（MFN）关税税率而不是特惠税率。这一点同时亦表明利用率应仅适用于非零关税税号的计算，因为原产地规则与零关税税号无关。对于非零关税税率的税号来说，最惠国关税税率以及特惠差额越高，非利用率应当就越高。

许多研究一直着力于不同区域贸易协定下以及非互易性特惠体制下利用率的研究；比如说，高尔法伯 (2003) 和安森（Anson ）等人(2003) 研究《北美自由贸易协定》；奥吉尔、盖斯奥瑞克和雷冬（2005）研究地中海国家、三个与欧盟有协定的中东欧国家；曼勤（Manchin）, 2005 研究与欧盟有贸易关系的非洲、加勒比海和太平洋沿岸国家。这些研究都发现特惠利用率普遍较低。比如，高尔法伯 (2003, 表 1)发现加拿大出口到美国的特惠利用率为55%。作为一个极端案例，麦肯锡（McKinsey）(2003, 39页) 在2000年东盟内部进口的一份调查报告中发现，在共同效率特惠关税税率（Common Effective Preferential Tariff）下东盟内部贸易进口的利用率低于5%。此外我们还有必要了解在“行业” 利用率和行业特惠差额之间是否有关联或统计关系。（如果特惠率为零，差额等同于名义上的保护性最惠国关税税率）。在一份令人印象深刻的报告中，曼勤 (2005)表明，据推测非洲、加勒比海和太平洋沿岸（ACP）国家和欧盟之间的贸易利用率与特惠差额有着非常积极和重大的关联。其研究涵盖了关税和特惠配额安排。目前我们正试图估测澳大利亚已签订的四个自由贸易协定下进口的利用率，但是这一工作还未完成。

曼勤还指出对于要求特惠的交易商来说，还需要一个关税特惠最低值或“门槛”值。这一最低值为4%。如果特惠差额低于4%，则交易商就不会再寻求特惠率了，因为获得特惠的预期成本已经高于特惠值。这表明税务执行成本在阻止贸易和吸收资源方面有很明显的效果。比如说，在研究墨西哥对美国的出口的一份报告中，安森等人 (2003)发现墨西哥出口商平均可获得的特惠差额仅为4%，而税务执行成本为5%：“因此税务执行成本大大地降低了PTA所提供的特惠准入”。

有些人可能会注意到，因为《乌拉圭回合》自由贸易谈判以及某些国家所做出的单边修订，近十年来澳大利亚和世界上大多数国家的平均关税水平都有所下降，这表示在各个区域贸易协定下相对于特惠差额来说税务执行成本已经有所攀升。由此，仅这一个原因就导致原产地规则越来越限制贸易的发展。

这些以经验为基础的研究给出了原产地规则体系带来贸易限制的有力证据，由此还进一步突显出原产地规则在界定市场准入的实质性改善方面的重要性，而市场准入是区域贸易协定形成的基础。

如何才能构建出更完善的原产地规则体系，要想对此获得更为准确的评估，我们还需要考虑这些体系的设计原则。我们应当探求原产地规则的目的或目标是什么？我们为某一个区域贸易协定所构划的原产地规则体系是为了达成某个（些）目标和目的。可惜，这一点并不完善。很少明确提出的目标；比如，表一中四套原产地规则体系无一提出明确目标或目的4。但是，在附随文件中有明确说法，原产地规则体系是为了预防贸易偏差，也就是说某个成员国为了限定较低的特惠关税或提高特惠准入而为交易产品所特意设定的规则安排。因此，原产地规则体系不过是反欺骗的手段而已。

在承认了原产地规则作为反欺骗的措施以后，我们可以明确在某些区域贸易协定内推行原产地规则体系的目标，在防范贸易偏差的同时，该规则还应当最大程度实现区域贸易协定成员国的利益。从某个方面来说，建立在货物交易歧视性地区自由化利益基础上的经济文化定位并不明确。在歧视性贸易协定中有一种贸易类别称之为“贸易转换”。也就是说，某个成员国以前从某个协定外国家所进口的产品，转换到另一个因特惠而属于协定成员国的国家之中。当然，这种转换并没有对进口贸易被转移的国家造成损害，因为生产和消费利益会抵消较高的进口成本。这种模糊性正是次佳经济理论（Second Best）的例证。次佳理论是指在改革后一些扭曲现象仍然存在。消除某一种扭曲现象并不能给自由贸易的主体带来好处，因为其又会产生新的扭曲现象。

有一种假设认为区域贸易对成员国有利。（有关该问题的最新讨论，请参见劳埃德和麦克拉伦 , 2004）。这并不否认仍有一些交易的产品被转移，而且这种转移会对进口国造成损害。由于澳大利亚政府在过去二十年中平稳下调关税税率，贸易转换已经成为当前的一个不大的威胁。2003到2004年全部进口的平均关税税率为3.5%，而根据关联性较强的原产地规则分析，应纳关税货物（即不包括不支付关税的进口）的关税税率为9.5%5。以中国为例，中国基本上不存在贸易转换的风险，因为中国是货物种类繁多的低成本供应商。此外，在某一协定的谈判中涉及到特惠问题时，成员国政府早已表示其愿意促进这些产品类别的贸易。因此，我们可以这么来定义原产地规则的目标：最大程度实现成员国之间的贸易，防止贸易偏差。由此，最完善的原产地规则体系应当体现这么一种关系，如果能够杜绝贸易偏差 ，那么该规则对贸易的限制性亦肯定是最小的。

最近出现了一种言论观点，将原产地规则看作是保护主义政策的一个工具，而并非是界定原产地的一个技术问题。在某些区域贸易协定内，保护主义集团的压力导致出现一些针对某些类别产品的特别贸易限制规则（参见《生产力委员会》2004a，Box8.3举例）。埃斯特瓦德奥达尔和索米宁 (2003) 发现，通常在全球范围，一些针对某些产品的原产地规则大都对农产品和成衣、纺织品和制鞋产品做出了很大的限制。人们经常将《北美自由贸易协定》的规则用作例证。在《北美自由贸易协定》内，限制性较强的关税税则分类改变测试法和选择性比例测试法应用到受较高美国最惠国关税税率保护的关税税目上。（参见埃斯特瓦德奥达尔和索米宁, 2003 和《生产力委员会》, 2004b, 第4.1章 6）。某些产品还使用了极其严格的补充比例或技术测试法。在受保护程度最高的产品类别中，纺织品和汽车所适用的规则尤其具有极强的贸易限制性。这些贸易限制性规则为这些类别的产品提供了保护。这是隐性保护的一种形式。保护力度越大，国内制造商通过这种保护形式所获得的利益就越大，这种做法并不新奇。

原产地规则可能会转换外国直接投资（FDI）流和贸易流。对于从外国直接投资东道国和成员国发往别的国家的出口，外国直接投资可能会被转移到某个区域贸易协定内的成员国，以便获取特惠市场准入的便利；比如说，外国投资者选择将其部分国际生产转移到墨西哥获取美国市场的特惠准入。延森——莫朗（Jensen-Moran）(1995)列举了欧盟和《北美自由贸易协定》施行的规则范例，主要是高科技产业。在外国直接投资这个例子中，转移通常对成员国有利，因为其获得了额外的外国直接投资。

将原产地规则体系看作是一个设计问题

为了实现从一个自由贸易区协定中获得最大化利益的目标，我们有必要考虑原产地规则体系设计的各个部分。我们如何才能设计出一个既能实现最小的贸易限制性影响，又能满足其他特点要求如较低税务执行成本的原产地规则体系呢？可惜，目前能够给我们提供指导的文献并不多。

最主要的关注点应当在于规划中的原产地规则体系对贸易限制性带来的影响。贸易限制性影响是原产地规则体系所带来的最重要影响。实质性的贸易限制会影响到提供特惠准入，以及这种准入所能带来的利益。

有一种可行的设计方案就是建立共同对外关税制度。比如说，加拿大在支持《北美自由贸易协定》共同对外关税和消除针对第三方贸易壁垒的共同措施方面一直在推行一种实质性做法，以此避免《北美自由贸易协定》原产地规则所带来的成本（参见高尔法伯，2003及其所附参考资料）。但是，这是很大一个步骤，因为自由贸易区的成员国在自由贸易区协定谈判中，已经决定避免这个步骤，他们决定不建立关税联盟，因此，其很有可能不会同意做出修订。

在原产地规则体系的设计中还有许多特点可以减轻对贸易限制的影响。

斯蒂芬森（Stephenson）（1997）曾建议一个区域贸易协定内应当规定只能用单一的测试方法，除非出于技术原因而需要采用别的测试方法。这种做法可以将以关税税则分类改变为主要测试方法且有补充测试方法的体系彻底摈弃，正是这种体系造成了大部分的贸易限制。

另一种可行的设计方案就是，在自由贸易协定成员国之间的关税税号税率等同或接近时应当自动放弃原产地规则。事实上这就是部分关税联盟形式的解决方案。哈夫鲍尔（Hufbauer）和维加——坎诺瓦斯（Vega-Canovas）(2003) 曾向《北美自由贸易协定》提出自动放弃的建议，同样的《生产力委员会》（2004a，第8.5章）亦单独为《澳新紧密经济关系协定》提出了类似的方案。哈夫鲍尔和维加——坎诺瓦斯的提议是建立在差额不高于1%的基础上，而《生产力委员会》的提议差额最大为5%。这个提议是建立在如下假设基础之上，在最惠国关税差额较小的情况下，转运成本将使货物不至偏离方向。该提议可以适用于所有原产地规则体系；《北美自由贸易协定》将关税税则分类改变测试作为主要测试方法，而《澳新紧密经济关系协定》将比例测试法作为唯一的测试方法。容许差额应当在0和5%之间。

这一提议将大大精简原产地规则体系。税务执行成本的节约幅度以及贸易自由化的程度取决于同等或接近同等的积极关税税率的税号数量。（如果关税税率为零，则没有节约可言）。以《澳新紧密经济关系协定》为例，《生产力委员会》（2004a，第六章）预测至少有一个国家有44%的关税税号适用积极关税税率，而且关税税率的浮动幅度在5个百分点左右。这一比例在《澳新紧密经济关系协定》范围内尤其高，这是因为澳大利亚和新西兰都执行较低的关税税率，甚至允许许多产品免关税。

另一设计问题涉及到关税退税。在自由贸易区，从一个协定国出口到另一个协定国的产品通常含有非原产地材料和部件，这些都得从第三国进口，而且一般情况下都得支付关税。问题的产生在于在自由贸易区内是否应当容许此类退税？一些原产地规则体系容许区域范围内贸易的退税行为，而另一些却不容许退税（如《泛欧》）。容许退税降低了原产地规则体系对贸易限制的影响。但是，有时候还是有不同的观点认为在某些情况下退税的效果并不明显，因为这么做无形中赋予了出口到另一个成员国和利用退税来进口的制造商凌驾于生产同类产品的其他两种制造商得天独厚之优势：第一种就是虽然与上述制造商在同一出口国却是在本土市场销售产品而不是出口产品的制造商，另一种就是在进口国同样亦是在本土市场销售产品的制造商，两种制造商都无法享受退税。这种说法虽然无可厚非，但是还不够完善。禁止区域范围内的贸易退税虽然可以扭转这种不公平现象，但是却会带来新的不公平。比如说，和允许出口退税的出口到第三国的出口商相比，出口到成员国的出口商将处于不利的位置。区域内的出口所享受的待遇竟然比出口目的地超出区域范围的出口要低，这在自由贸易区亦算得上是一个奇特的现象。（部分观点来自《生产力委员会》，2004a，pp. 95-98以及德里埃森（Driessen）和格拉夫司马（Graafsma）, 1999）。

问题的核心在于我们再一次处于次佳境地。因此，人们无法断言取消退税的确就能给一些国家带来好处或是坏处。但是，倾向于退税的假设却大有市场。其取消了这些经济体间存在的价差，从而使其和那些面临全球竞争者的制造商站在了同一起跑线上。由此，区域供应商就可以同区域内以及第三国市场的制造商展开同等竞争了。

另一大共同特点就是累积的处置问题。累积增加了符合原产地资格要求的区域。当前的“非原产地”意味着不是从累积区域生产的。累积是原产地规则体系的特点之一，在特定的情形下，累积使得出口符合原产地资格，否则如果按照正常规则，则不符合原产地资格。同时这亦是区域贸易协定能够减少贸易限制性的另一大特点之一。我们注意到累积规定不仅适用于全部在自由贸易区生产的货物，同时亦适用于部分在自由贸易区生产的货物。累积规定不仅适用于采用关税税则分类改变作为主要测试方法的原产地规则体系，同时亦适用于采用比例测试法作为主要测试方法的原产地规则体系，尽管在采用比例测试法作为主要测试方法的原产地规则体系下对测试作的修订更加简明直接。（参见世界贸易组织, 2002, 第 14-16, 31-34段和 附件一）。

双边累积将自由贸易协定伙伴国的原产地投入看作是出口成员国的国内含量。这并不矛盾。当前适用的原产地规则一般都容许双边累积。

这又提出了一个问题，累积规定的范围到底有多大，亦就是说累积区域的定义。对角累积扩展了产品可能所在的原产地国家或区域贸易协定以外国家的区域范围。现在许多国家都不只是一个区域贸易协定的协定国。两个（或更多）国家都是一个区域贸易协定内的协定国，双方（或多方）都与第三国（多个国家）签有自由贸易区域协定时，在区域扩展问题上就几乎不存在争议。在这种情况下，自由贸易的逻辑意味着所有在区域贸易协定内交易的产品，以及以这些联盟国家所在区域作为原产地的产品在出口到成员国时都应当按原产地来算。迄今为止对角累积最为重要的一个例子就是在欧盟国家和其他与欧盟有单独协定的国家之间的泛欧协定。（1997年的原始协定签订之时的一些国家现在已经成为EU-25的正式成员）。另一个可能出现的类似例子就是中国所在的自由贸易区，可能有人指出，从原产地的界定考虑中国的相关领土应该是“大中华”（中国大陆加上香港）。只有一个国家（或一个成员）与协定外国家有联系时，越来越扩展的累积就更加难以明确界定。一个国家集团相互之间以协定网络联系在一起，而且累积区域就是两个（或更多）独立区域贸易协定覆盖的全部区域时，可以称之为全面累积。（从某些方面来说全面累积体系和对角累积并不相同）。随着新的自由贸易区的出现，自由贸易区之间的联系越来越紧密，累积区域范围的界定问题亦变得越来越重要，同时亦越来越复杂。

除了上述共同特点，我们还有必要关注一下特定原产地规则体系中主要测试方法的设计以及其他特点。

首先应当关注的是以比例测试法作为主要测试方法的区域贸易协定。从一开始起，为避免造成不同关税税号之间比例的人为差异，上述区域贸易协定就应当实施单一的比例。虽然经济理论并没有指明可以从“实质”转型中得出比例范围，但是这一比例应当低于50%，而且越低越好。随后最重要的一点就是选取进口含量或是国内含量。普遍认为如果采用进口含量方法，则原产地的界定将变得更为简单。“一般来说，进口含量测试应当优先于国内含量测试，这是因为其易于实施，而且可以减小进口国管理人员的参与。由于该测试方法是基于制造商支付的生产过程，通过查对发票就可以得出结果，由此就可以排除生产成本计算和分配的需要。”（今川和维尔玛斯特, 2005, 第607页）。

所有以比例测试为基础的原产地规则体系都对差额有一个激励制度，对某些货物来说，就是以国内材料和部件来替代非原产地材料和部件。对于与汇率和国外价格的变动相关的不确定性，应该说是无法消除的。这些都是以比例测试法为基础的原产地规则体系的内在固有特点，尽管在较低比例和公差规定下会稍有变化。

现在我们来关注一下以关税税则分类改变测试作为主要测试方法的区域贸易协定。除非因关税税号的转型本质有必要使用一种补充或替代测试法，应当尽量避免使用补充或替代测试法。除此以外，为了保护国内制造商，还应当尽量避免选用较低数位的关税类别变动。可惜，由于HS体系不会因此而做出调整，而且采取任意一种单一数位的关税类别制度都有可能造成不规则现象的出现，因此无法坚持采用单一一种数位，也就是四位关税类别制度。

因此，在以关税税则分类改变测试法为主要测试方法的体系内，以限制贸易为目的的产品特异性以及非法操作的风险依然存在。所有基于关税税则分类改变 测试法的原产地规则体系都会陷入任意选取测试方法和变化多样的转型规则泥潭。同时在处理操纵限制贸易的过程中必须保持公开，尤其是在适用最惠国待遇造成特惠差额较高的时候。这些都是基于关税税则分类改变测试法的原产地规则体系固有的特点。

5. 结论

原产地规则体系随着区域贸易协定基本特征的不同而呈现较大变化。由此可以推出，原产地规则体系会随着以下因素而出现较大变动：贸易限制性，及其对税务执行成本造成的影响，贸易不确定性和贸易模式。

上述影响中最为重要的一点就是贸易限制性。所有原产地规则或多或少都会限制贸易。原产地规则体系的存在就是为了预防贸易偏差的出现。但是，大多数原产地规则体系都过于偏向限制贸易。

所有适用单一比例测试法的原产地规则体系都应当有一个统一的转型规则。比例越低，原产地规则体系的贸易限制性亦越小，同时税务执行成本亦就越低。然而，所有以比例测试为基础的原产地规则体系都对差额有一个激励制度，对某些货物来说，就是以国内材料和部件来替代非原产地材料和部件。对于与汇率和国外价格的变动相关的不确定性，应该说是无法消除的。这些都是以比例测试法为基础的原产地规则体系的内在固有特点。产品特异性和非法操纵风险都是基于关税税则分类改变测试法的原产地规则体系固有特点。

构建一个将贸易限制性削减到最小程度的原产地规则体系是可行的。无论是以关税税则分类改变测试法作为主要测试法还是以比例测试法作为主要测试法的原产地规则体系都可以做到。在此基础上，选取以关税税则分类改变测试法还是比例测试法作为主要测试法不再是问题的核心。

问题的核心在于区域贸易协定所选取的原产地规则体系的细节是否能够最大限度减小贸易限制性，以及尽可能减少由于税务执行成本、贸易不确定性和贸易模式带来的不好影响。这些细节包括主要测试法的细节。同时亦包括一般特点。选取如下特点如公差、微量允许标准、累积和自动放弃以及由《生产力委员会》和哈夫鲍尔和维加——坎诺瓦斯推荐的建议能够大大减小贸易限制性和税务执行成本。


脚注

1. 起草协定者选择遵照新西兰——澳大利亚自由贸易协定所采用的标准。这些规则的两个主要特点——“最终生产过程”规则和工厂成本比例——甚至可以追溯到更早时期澳大利亚与英国及加拿大的特惠贸易协定（参见斯蒂尔（Steele）和莫里斯（Moulis）, 1994）。
   
2. 劳埃德（Lloyd ）（1993）提出了一个解决方案。由于这些规则中的原产地被看作是具有要么全有要么全无的特性，亦就是说不管某产品的生产过程是否分散到了其他两个或多个国家，只要其源于某个国家，那么其原产地就是该国。他的解决方案就是根据生产环节上每个国家的产品增加值来征收不同的关税，关税的不同主要取决于该国是否在享受特惠待遇的区域内。在自由贸易区背景下，这一解决方案要求所有成员国采用同一种形式的关税。还可以参见奥吉尔，盖斯奥瑞克和雷冬（Augier, Gasiorek and Tong）(2005)。
   
3. 另一种方法就是采用重力模式，如埃斯特瓦德奥达尔和索米宁（Estevadeordal and Suominen）(2003) 以及奥吉尔，盖斯奥瑞克和雷冬 (2005)所提出的。但是，这种方法必须按照实际规则应用之上的聚合标准执行。以重力模式为基础的测试只能够反映出对贸易限制性的影响。
   
4. 对于《泰国——澳大利亚自由贸易协定》，澳大利亚海关总署手册（正在使用第四章）规定“原产地规则必须提供界定进口产品是否可以享受《泰国——澳大利亚自由贸易协定》规定的特惠关税税率的客观标准”。《澳大利亚——美国自由贸易协定》产品原产地界定指南几乎以同样的语言指出：“我们需要的规则可以提供界定进口产品是否可以享受自由贸易协定规定的特惠关税税率之客观标准”。这番话描述了原产地规则的用途，而不是其要达成的目标。
   
5. 由澳大利亚统计局（Australian Bureau of Statistics）提供给作者的连续征收海关关税。取以最惠国和特惠海关税率征收的关税平均值。
   
6. 根据帕尔米特（Palmeter）（1993，第329页），“在界定特定产品所需要的变动水准时，并没有适用的可确定规则和原则”。
   

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